Дерибан на користь сірих і убогих: що таке державний бюджет, кому він потрібен і що з ним робити
Історія державних бюджетів починається разом із появою звичної нам «національної держави», владу в якій здійснює бюрократія, а державу бачать деперсоналізованим набором інституцій.
Правильніше було би сказати, що державний бюджет і породив значною мірою те, що ми звикли вважати державою. Сталося це у Британії, наприкінці XVIII століття, коли парламент виділив короні щорічну платню в розмірі 8000 фунтів, відокремивши, таким чином, витрати на короля від інших витрат на державні потреби.
До цього моменту «державний» дорівнювало «государевий», тобто податки та інші побори збиралися безпосередньо на користь корони і витрачалися від її імені. Цікаво, що сьогодні ця феодальна система виглядає чеснішою, ніж «національна держава», що прийшла їй на зміну. Судіть самі. Король мав щоразу скликати парламент, щоб «приймати бюджет», власне, основною роботою парламенту і був розгляд фінансових запитів корони та їх затвердження або відхилення. Ця система діяла в усіх основних феодальних країнах — Англії, Франції, Іспанії (Кастилії). Багато міст також мали свої парламенти, основною функцією яких були фінансові питання й суд. Податки та інші побори вводили тільки зі схвалення парламенту і вводили їх на конкретні цілі і на певний термін. Тобто якщо термін дії поборів закінчувався, король мав зібрати парламент для пролонгації побору. І не було жодних гарантій, що парламент погодиться.
Корона перебувала в цілковитій фінансовій залежності від парламенту (зборів платників податків). Це призводило до цікавих ефектів. Наприклад, так звана «столітня війна» (насправді це не одна війна, а низка конфліктів), на думку деяких істориків, тривала так довго, бо англійський парламент після чергової перемоги англійців одразу припиняв фінансування, справедливо вважаючи, що «ми ж перемогли, досить уже». Війна припинялася і поновлювалася лише тоді, коли короні вдавалося випросити грошей. Загалом, Франція завдячує не так Жанні д’Арк, як англійським парламентаріям.
Просіть — дамо чи не дамо!
Звісно, королям не подобався такий стан справ і до XVI-XVII століть вони «вирішили питання», позбувшись права кишені, що належало парламенту. Але не у Британії. З багатьох причин британські королі програли сутичку із парламентом та остаточним вирішенням питання стало виділення королю фіксованої суми та перехід права розпорядження рештою державними доходами та витратами до рук професійних бюрократів. Це й породило державний бюджет.
З самого початку, ще з феодальної практики фінансування корони парламентом, бюджет має одну головну мету — контролю та стримування держави. За здорового роздуму, бюджет є головним і фактично єдиним дієвим механізмом такого контролю, який працює дуже просто — немає грошей — немає й діяльності. Коли держава змушена щоразу випрошувати гроші, це дає реальні важелі впливу на її політику тим, хто ці гроші дає. Всі інші «поділи влади», «стримування та противаги» нічого не варті, якщо державі вдалося привласнити собі «право кишені», і досвід України, до речі, чудово підтверджує це.
Як зробити Бюджет засобом контролю державних витрат
Повернути до парламенту платників податків. Право голосу повинні мати лише донори
Сконцентрувати всі державні витрати й доходи тільки в бюджеті. Будьякі доходи й витрати поза цим документом слід заборонити
Тільки парламент може встановлювати і змінювати податки. Міндох ліквідувати. Податківці тільки збирають, але не вигадують нові норми
Зробити неможливим фінансування будь-якої діяльності держави до прийняття бюджету. Неприйняття бюджету вчасно означає безумовний shutdown
Ліквідувати систему, в якій «місцеві» бюджети щось віддають «центральному» і щось отримують від нього. Місцеві податки формують місцеві бюджети, державні податки — державний бюджет
Встановити «ціну бюджетного рядка», скажімо, у 1000 гривень, тобто всі витрати Бюджету мають бути детально розписані до цієї суми
Більшість нині розвинених країн рано чи пізно перебралися з феодалізму у стан національних держав, що фінансується за допомогою бюджету. Однак аж ніяк не скрізь право кишені повністю і беззастережно залишилося за парламентом. Найбільш послідовні у цьому сенсі були американці, ми нещодавно спостерігали shutdown, викликаний незгодою Конгресу, в інших випадках все було не так райдужно. Конституції, прийняті у ХІХ столітті, зазвичай містили різного роду застереження, що дозволяли уряду обходити «право кишені».
Понад те, одночасно зі ствердженням практики фінансування через бюджет держави почали пошук способів обійти її. Першим таким способом був «державний борг», тобто можливість уряду позичати від свого імені. Звісно, повертати «борги уряду» мали платники податків. До речі, у США державний борг в часи дискусії про конституцію розглядався багатьма мало не як злочин. Але, як бачимо, тепер ця думка вийшла з моди, Обама набрав боргів більше, ніж усі попередні президенти разом узяті. Другий спосіб — це «псування монети» або інфляція, що дозволяє отримувати дохід за рахунок зниження купівельної спроможності грошей. Коли держава освоїла часткове резервування і усвідомила ідею центрального банку, цей спосіб фінансування державної діяльності впевнено склав конкуренцію податкам та бюджету.
Та головний удар по бюджету як реальному інструменту контролю платника податків над державою завдала «соціальна держава», а саме — той факт, що серед витрат держави з'явилася всякого роду «благодійність» у вигляді соціального страхування, медицини, пенсій тощо. До чого це призвело, добре видно на прикладі України.
Внутрішній документ Мінфіну
Але говорячи про Україну і взагалі про пострадянський простір, слід пам'ятати, що тут ніколи, жодної секунди за останні років триста не існувало практики права кишені. У самодержавній Росії доходи корони були доходами корони без жодних обмежень і парламентів. «Державний бюджет» в ті моменти, коли він існував, був фактично бухгалтерським документом, що фіксує доходи й витрати царської держави. Потім самодержавна Росія змінилася на самодержавний СРСР, в якому люди працювали безпосередньо на державу за певною повинністю. Тут тим більше не існувало жодних обмежень на державні затії, а бюджет виконував ту саму роль документа внутрішньої звітності.
Тож зовсім не дивно, що в Україні на момент отримання незалежності просто фізично не було людей, які розуміють роль і значення державного бюджету у вільній країні. Мало того, Україна автоматично перейняла всі інституції і практики СРСР, на кшталт «права» казначейства фінансувати державні витрати «за нормативами попереднього року», що робить політичну процедуру прийняття бюджету та й саме його існування у вигляді «закону» простою фікцією. У нормативній системі, в якій ми існуємо, в щорічному державному бюджеті, прийнятому парламентом, просто немає жодної необхідності. Немає жодної практичної потреби у прийнятті спеціального документа в ситуації, коли держава збирає податки та отримує інший дохід протягом усього року і тут же фінансує ними свою діяльність. За таких можливостей бюджет мав бути просто якимось внутрішнім документом Міністерства фінансів. До речі, до певного моменту фактично все так і було: міністр фінансів України легко і просто обіцяв МВФ ухвалити бездефіцитний бюджет, якщо це було потрібно за угодою з цим самим МВФ. Було це в середині 90-х, і, справді, для Мінфіну не становило тоді жодної формальної проблеми, бо все фінансування проводилося в ручному режимі, плюс існували численні «позабюджетні» фонди, які легко дозволяли намалювати в бюджеті що завгодно, а фінансувати при цьому як треба. До речі, відтоді виконання бюджету геть не змінилося, воно завжди здійснюється в ручному режимі, понад те, державний бюджет було виконано, як наказує відповідний закон, лише одного разу — за Єханурова.
Парламент отримувачів податків
Чому ж тоді ми щороку спостерігаємо бюджетну істерику, активно висвітлювану ЗМІ, і в чому ж тоді полягає вся ця сакральність бюджетного процесу? До появи соціальної держави парламент складався із платників податків. І вони вирішували, дозволити чи не дозволити державні витрати і яким має бути їхній обсяг. Йшлося про їхні гроші. Зі зростанням соціальності до парламенту почали потрапляти і отримувачі податків. І що соціальнішою ставала держава, то більшою мірою законодавчий орган представляв інтереси тих, хто не віддає, а отримує з бюджету. У пізньому СРСР, де, на думку Симона Кордонського, існував свого роду адміністративний ринок, спостерігалося те саме, тільки в гіпертрофованих масштабах — міністерства та відомства вели між собою неабияку боротьбу за обсяги коштів, які їм належало освоїти.
Україна успадкувала, з одного боку, радянську практику освоєння коштів, з іншого — ідею соціальної держави як єдино вірну і прогресивну форму існування держави, де в парламенті засідають реципієнти бюджету. Тож бюджетний процес в Україні і вся супутня йому істерика — це не більше, ніж процес розділу тих грошей, які має «зібрати» держава у продуктивній економіці. Істерія ж пов'язана із тим, що все це зазвичай прикривається потребами численних сірих та убогих, про яких нібито піклується держава і яких, попри це, з кожним роком дедалі більшає. Саме можливість «правильно» поділити відібрані урядом гроші в чесній бійці між групами інтересів і тримає на плаву вітчизняний бюджетний процес, не даючи йому перетворитися на просту формальність Мінфіну. Ця ж проблема, тільки поки що у м'якішій формі, притаманна і всім іншим країнам, де законодавчий орган приймає бюджет — цей документ сьогодні відіграє роль прямо протилежну тій, з якої він починав свій життєвий шлях.
Якщо говорити про те, що робити з державним бюджетом, то напрямок тут очевидний — повернути його в той стан, коли він є єдиним більш-менш надійним засобом контролю державної активності. У всіх інших ролях цей документ є просто ширмою, що прикриває звичайний дерибан, і частиною пропаганди, яка цей дерибан виправдовує.
