Прокурор в законе: как в Администрации президента реформируют прокуратуру
Реформа прокуратуры должна заключаться не только в принятии нового профильного закона, соответствующего европейским стандартам, но и во внедрении практики строго придерживаться его норм.
Прокуратура вскоре перестанет проводить досудебное следствие и осуществлять общий надзор за соблюдением законодательства. Поступить на службу в ведомство станет возможным лишь, пройдя профобучение и сдав экзамен. За этим будет пристально следить высший орган прокурорского самоуправления – Совет прокуроров Украины (СПУ) и Высшая квалификационно-дисциплинарная комиссия прокуроров (ВКДКП).
Такие радужные перспективы рисует нам проект закона «О прокуратуре», разработанный в Администрации президента. 2 августа документ был передан на изучение в Венецианскую комиссию. Предусматривается, что европейские эксперты проанализируют труд на протяжении сентября, и уже в октябре его можно будет вынести на суд Верховной рады. Последняя законопроект поддержит, и где-то в ноябре документ подпишет президент. Согласно проекту закон вступит в силу через три месяца после оглашения ВКДКП и СПУ о начале своей деятельности. То есть, возможно, уже к весне следующего года.
Защищать должен адвокат, а не прокурор
В законопроекте существенно ограничена функция представительства прокуратурой интересов граждан и государства в суде. Инициировать иск с целью защиты граждан прокурор сможет только в случае, если к нему обратились несовершеннолетние, недееспособные или ограниченно дееспособные граждане. «Во всех остальных случаях, интересы малоимущих граждан должна защищать адвокатура в рамках одновременно внедряемой системы бесплатной правовой помощи», - замечает адвокат ЮФ «Ильяшев и партнеры» Николай Буртовой. Кроме того, предусматривается возможность подачи иска в интересах государства исключительно в случае бездействия государственного или местного органа власти. И лишь после подачи в госорган «оговорки прокурора» относительно досудебного урегулирования спора. «Прокурор сможет обращаться в суд только в случае бездействия государственных или местных органов власти», - поясняет Евгений Солодко, глава АО «Солодко и партнеры».
Также с ограничением функции общего надзора будут ликвидированы специализированные прокуратуры (экологическая, транспортная, военная). Николай Буртовой замечает: «Думаю, что ликвидация специализированных прокуратур не значит, что в этих сферах будет отсутствовать контроль со стороны государства». Профильный советник президента, куратор реформы Андрей Портнов сообщил, что в результате ее реализации ликвидируются 122 спецпрокуратуры. Более того, по его словам, упразднят городские прокуратуры в областных центрах. Будет создана трехуровневая система: районная прокуратура, областная, Генеральная.
Управятся ли сами
Самым интересным является раздел VІIІ законопроекта посвященный прокурорскому самоуправлению. Предложена система сходная, как это сегодня происходит в судоустройстве и адвокатуре. Высшим органом у прокуроров будет Всеукраинская конференция работников прокуратуры. Между съездами самоуправлением руководит СПУ, куда входят два представителя ГПУ, три – региональных прокуратур, шесть – местных. Срок полномочий членов СПУ пять лет без права повторного избрания. Также создается ВКДКП и соответствующие региональные комиссии.
Прокурорское самоуправление рискует стать прикрытием закулисных решений
Опрошенные Контрактами юристы уверены, что проблем с созывом конференции прокуроров и т.д., как это случилось с адвокатами, априори быть не может. «Все работали в системе и подчинялись системе. Поэтому конференцию созовут и проведут, все органы прокурорского самоуправления создадут. То есть формально требования закона будут выполнены», - прогнозирует Кирилл Казак, партнер ЮФ «КПД Консалтинг». Другой вопрос, насколько эти органы и их деятельность, решения будут соответствовать духу закона, а не нуждам правящей группы. При этом эксперт допускает, что прокурорское самоуправление станет лишь прикрытием для реализации уже принятых за кулисами решений. По его словам, эффективность работы прокурорского самоуправления можно будет обеспечить только действительной независимостью прокуроров и органов их самоуправления, отсутствием политической и экономической составляющей в их работе. «Предусматривается, что в состав квалифкомиссии будут входить 7 прокуроров и 4 представителя из числа научных и научно-педагогических учреждений – очевидный перевес в сторону прокуратуры», - комментирует идею о создании квалифкомиссий прокуроров старший юрист юридической фирмы «Антика» Богдан Биленко.
Евгений Солодко замечает, что, согласно ст. 16 законопроекта, функционирование органов прокурорского самоуправления является одной из гарантий независимости прокурора. Но также полагает: «Прокурорское самоуправление будет формальным, вследствие того, что действует еще советский принцип «единоначальства», все делается так, как сказал начальник, иначе говоря, все будет решать ГПУ. Таким образом, самоуправления в прокуратуре как такого не будет».
Миф о независимости
По мнению Евгения Солодко, более важными гарантиями для обеспечения независимости прокурора являются: запрет на незаконное вмешательство в осуществление полномочий прокурора, а также особый порядок назначения прокурора на должность и освобождения от должности, привлечение к дисциплинарной ответственности, поскольку на сегодня в Украине вышеуказанные гарантии не предоставляются прокурорам. В законах такие гарантии прописаны, но на практике отсутствуют. «Имея определенные контакты, полномочия и должность можно повлиять почти на всех прокуроров при принятии ими решений по уголовному производству», - делится эксперт.
Кирилл Казак дополняет, что гарантии независимости прокурора, помимо закрепления в законе, должны подкрепляться еще и адекватностью их реализации. По его мнению, указанные в ст. 16 законопроекта гарантии, в случае их полной и адекватной реализации достаточны для обеспечения полной независимости прокуроров. Полномочий у органа прокурорского самоуправления в проекте также достаточно. Основной вопрос – реализация на практике. При этом юрист приводит аналогию с судебной системой. «Судьи по законодательству также независимы, имеют органы самоуправления, назначаются и увольняются в особом порядке, имеют иммунитет от привлечения к ответственности. Однако, как показывают реалии, на практике в судах выстроена четкая административная вертикаль выполнения «команд», по которой «нужные» решения «протягиваются» по всем трем судебным инстанциям независимо от их соответствия закону. Такая же участь может постичь и прокуратуру», - побаивается юрист.
